La independencia operativa de la policía: un principio fundamental en los sistemas legales extranjeros debe aplicarse también en Israel

Por el Prof. Amichai Cohen, Oded Ron, Dr. Guy Lurie y Dafna Banbanisty

Al presentar el proyecto de ley para enmendar la Ordenanza de la Policía, el diputado Itamar Ben-Gvir manifestó que “la subordinación de la policía a las políticas establecidas por el ministro se puede encontrar en las leyes de varios países del mundo, tales como Australia, donde el ministro de la Policía puede instruir al jefe de la Policía con respecto a la política general relacionada con las operaciones policiales; Nueva Zelanda, donde el jefe de Policía está subordinado al ministro, excepto en casos de investigaciones o acciones concretas; y en Inglaterra, donde además del hecho de que cada jefe de policía de distrito está subordinado a la autoridad electa en el distrito, la Agencia Nacional contra el Crimen está sujeta a las prioridades estratégicas establecidas por el ministro del Interior, y de ahora en adelante, también en Israel”.

Un breve y parcial repaso a la legislación vigente en los países a los que se refiere el diputado de la Knéset Ben-Gvir, con énfasis en la independencia de la policía, revela que el tema es mucho más complejo de lo que él y otros pintan cuando usan el derecho comparado para tratar de disipar el malestar del público, la oposición y los profesionales del derecho con respecto al proyecto de ley. Nuestra investigación, como se presenta a continuación, encuentra que además de la subordinación de la policía a la política establecida por el escalón político; el principio fundamental de los sistemas legales al que se refirió Ben-Gvir, también garantiza la independencia operativa de la policía cuando implementa las políticas establecidas para guiar sus acciones. Esto es cierto tanto en lo que se refiere a la aplicación de la ley como a otros aspectos de su actividad, con énfasis en el mantenimiento del orden público y la defensa de los derechos humanos. En esta investigación no pretendemos hacer un recorrido exhaustivo de cómo se implementa el principio de independencia operativa policial en los diferentes ordenamientos jurídicos, incluso en aquellos como el nuestro; la encuesta se centra en los países mencionados en la discusión por el momento.

Antecedentes

Existe una tensión institucional inherente entre el deseo de preservar la independencia operativa de la policía respecto de los actores políticos, por un lado, y el interés democrático de que la policía rinda cuentas ante el escalón político, las otras ramas del gobierno y el público, por el otro. Por ello, si bien las políticas policiales son formuladas por el escalón político, las democracias han adoptado diversas formas para garantizar una adecuada medida de independencia en su funcionamiento. Por ejemplo, el Comité de Ministros del Consejo de Europa ha declarado que “la organización policial gozará de suficiente independencia operativa respecto de otros órganos estatales en el desempeño de sus tareas policiales asignadas, por las que debe ser plenamente responsable”. El Comité explica lo siguiente:

La policía pertenece al Poder Ejecutivo; no puede ser totalmente independientes del Ejecutivo, del cual recibe instrucciones. Sin embargo, en el desempeño de las funciones asignadas, la policía debe cumplir la ley y, además, se le encomienda criterio. En el ejercicio de sus atribuciones, la policía no debe recibir instrucciones de carácter político. La independencia operativa debe aplicarse en toda la organización. Esa independencia es una característica importante del estado de derecho, ya que tiene por objeto garantizar que las operaciones policiales se lleven a cabo de conformidad con la ley y, cuando sea necesario interpretar la ley, se haga de manera imparcial y profesional.

La Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa adoptó una conclusión similar; es decir, si bien la política policial está sujeta a la dirección de las autoridades civiles y debe rendir cuentas por sus acciones, la dirección policial debe ejercer control sobre la gestión operativa.

Inglaterra y Gales

Aunque la política policial en Inglaterra la establecen los funcionarios electos, la independencia operativa de la policía se considera un principio constitucional fundamental con respecto a la actuación policial, a pesar de las críticas expresadas sobre la vaguedad de este concepto. El ministro del Interior establece la política policial nacional con respecto a la estrategia y la ley le exige que publique el Requisito Policial Estratégico (RPE) de vez en cuando, un documento que enumera la seguridad nacional y las capacidades policiales nacionales apropiadas para contrarrestarlas. Se estipula además que los jefes de la Policía deben hacer referencia a este documento al momento de ejercer sus funciones; que antes de remitir el RPE, el secretario deberá consultar con las personas que reflejen el cargo de los oficiales superiores de la policía y quienes representen el cargo de los cuerpos policiales locales desde la reforma policial, que se puso en marcha hace una década, se ha establecido que, como regla general, el ministro del Interior se abstendrá de intervenir en el modelo policial regional, en el que la policía opera en 43 unidades separadas, excepto cuando haya una peligro para la seguridad nacional. Cada una de estas unidades de policía está encabezada por un jefe de Policía, que opera bajo los funcionarios locales electos: Comisionados de Policía y Crimen que trazan la política de la unidad. El comisionado electo está facultado para establecer políticas específicas para la policía regional, incluido el establecimiento de objetivos, teniendo en cuenta los énfasis establecidos por el ministro del Interior en el RPE.

Para cada escalafón electo, jefe de Policía u oficial a cargo de la Policía, la ley garantiza que la persona que encabeza la unidad policial tendrá total independencia en materia operativa. Así, estipula que el Parlamento y el Gobierno deben evitar «injerencias políticas indebidas» en las operaciones policiales; con respecto al ministro del Interior, establece que la independencia policial es un principio fundamental de la actuación policial británica, y que se espera que el ministro garantice que la discreción profesional de la policía no se vea comprometida. Con respecto al Comisionado de Policía y Crimen, la ley establece específicamente que “no deben obstaculizar la independencia operativa de la fuerza policial y del jefe de Policía que la dirige”.

Nueva Zelanda

En Nueva Zelanda también, donde el Comisionado de Policía es responsable ante el ministro de Policía con respecto a los objetivos del departamento, la ley garantiza la independencia del comisionado. La Ley de Policía de 2008 establece que el Comisionado es responsable ante el ministro en asuntos administrativos, y que el Comisionado debe proporcionar al ministro un informe sobre la conducta de la agencia en estos asuntos, incluido su presupuesto y el cumplimiento de sus objetivos, y la eficacia con que así lo hace. Al mismo tiempo, la ley (sección 16(2)) establece que el Comisionado “debe actuar de manera independiente” en asuntos operativos. Esto se aplica a la política de aplicación de la ley, incluidas “las investigaciones y el enjuiciamiento de los delitos”, y el mantenimiento del orden en relación con cualquier individuo o grupo de individuos, así como a las decisiones específicas relacionadas con los empleados de policía bajo su mando.

Australia

En Australia, aunque la policía disfruta de menos independencia que en los otros países encuestados anteriormente, conserva la independencia con respecto a la aplicación de la ley y las decisiones cuasi judiciales, como la decisión de enjuiciar; estas decisiones generalmente se consideran inmunes a las instrucciones del ministro. La ley faculta al Comisionado de la Policía Federal Australiana para dirigir su organización, pero también establece que el ministro, previa consulta con el Comisionado, puede dar instrucciones por escrito con respecto a la política general a seguir en relación con el desempeño de las funciones de la policía. También existen disposiciones específicas sobre la independencia de la policía en cada uno de los estados australianos. En Victoria, por ejemplo, existe un arreglo similar con respecto a las instrucciones ministeriales, pero con una diferencia esencial: hay una lista de asuntos sobre los que el ministro no puede dar instrucciones, incluidas las investigaciones y los enjuiciamientos; y no menos importante, la asignación o el despliegue de agentes de policía hacia o en lugares particulares.

El ministro puede arrogarse la autoridad para intervenir solo en un caso en el que, a su leal saber y entender, el Comisionado no está cumpliendo debidamente con las recomendaciones del organismo de control con respecto al comportamiento policial. Esta ley, promulgada en 2013, resolvió la tensión entre el hecho de que la policía es parte integral del Poder Ejecutivo, sujeta a la autoridad y subordinada del ministro, y la necesidad de asegurar su independencia en el ejercicio de sus poderes operativos. Junto con este arreglo, uno puede aprender de otros estados australianos sobre otros medios legales para preservar el delicado equilibrio. Por ejemplo, en Australia Meridional, el ministro está autorizado a emitir directrices políticas por escrito, pero por ley debe publicarlas en la Gaceta y presentarlas para su revisión por el Parlamento. En Queensland existen disposiciones similares, destinadas a mejorar la transparencia y la supervisión de las instrucciones del ministro.

Conclusión

La comparación del diputado Ben-Gvir con la situación legal en otros países es inexacta. Si bien el escalafón político en los países que mencionó tiene el poder de determinar la política estratégica de la policía; la independencia operativa de la policía está garantizada en todos ellos, en diversos grados. De hecho, este estudio comparativo subraya la necesidad de modificar la Ordenanza de la Policía añadiendo una larga serie de disposiciones para garantizar la independencia operativa de la policía y protegerla de la interferencia política. Los ejemplos incluyen la formulación de un principio general sobre la independencia policial, similar al de la Ley del Servicio de Seguridad General [Shabak], que garantizaría que la policía opere de manera no partidista y apolítica, junto con una definición precisa de los poderes del ministro y el Inspector General de la policía, incluida la estipulación de las materias que son inmunes a la intervención política. Otro punto que surge de la comparación es que los límites del control político al establecer políticas se aplican tanto a las investigaciones como a la decisión de enjuiciar. Además, vemos que al menos en algunos de los países encuestados, existe importancia para la transparencia y el control público y parlamentario mediante la publicación de instrucciones y su presentación al parlamento, así como el valor de las consultas del ministro con profesionales, incluidos el Inspector General, al establecer la política. En nuestra opinión, el hecho de que Israel tenga una fuerza policial nacional centralizada magnifica la necesidad de proteger su independencia, en comparación con otros países.

En cualquier caso, aquí solo hemos arañado la superficie. El apresurado proceso legislativo actual, entre otros problemas, hace que sea imposible realizar un estudio comparativo más amplio y profundo que el que se presenta aquí, lo que brindaría a la legislatura la perspectiva y el conocimiento para redactar un arreglo legal que sirva mejor al interés público.

Fuente: The Israel Democracy Institute