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El Ministerio Público en el debate Constituyente de 1994
(Diego Hernán Armesto – Abogado) Docente de Derecho Constitucional UBA Docente Derechos Humanos UP
uestra Constitución Nacional introdujo en la Segunda Parte, Título I, la sección IV, “Del Ministerio Público”, cuyo único artículo dispone: “El Ministerio Público es un órgano independiente con autonomía funcional y autarquía financiera que tiene por función promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad en coordinación con las demás autoridades de la República. Está integrado por un procurador general de la Nación y por un defensor general de la Nación y los demás miembros que la ley establezca. Sus miembros gozan de inmunidades funcionales e intangibilidad de remuneraciones“.
Claramente, el constituyente de 1994 consagró, al Ministerio Público Fiscal como un órgano extrapoder, el Convencional Héctor Masnnatta explico claramente algunas pautas que deberían haber sido observadas por el proyecto: “El segundo rasgo fortalece el objetivo rector, al disponer la autarquía financiera, concepto que no precisa de mayores explicaciones y que tendrá que ser completado con el párrafo final del artículo sobre la intangibilidad de las remuneraciones de los miembros de la institución. Las funciones que se atribuyen en la normativa estatuida son promover la actuación de la justicia para la defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad. Sin duda, defender la legalidad incluye la actuación en caso de cuestionarse la constitucionalidad de leyes y decretos. (…) En nuestro criterio, la vigilancia de la conducta de quienes desempeñan funciones públicas así como la persecución del crimen organizado, integran un marco conceptual que ha de permitir afrontar la lucha contra manifestaciones delictivas que ponen en entredicho la firmeza y eficacia de la democracia, abarcando un amplio espectro, que, a manera de ejemplo, incluya el tráfico de drogas, el lavado de dinero, la simulación fiscal, los procesos de licitación, etcetera. Este reconocimiento de un rol señero en el combate contra la corrupción dará debida respuesta a la apremiante necesidad de poner en funcionamiento un órgano apto para la tutela de la ética pública haciendo viable la persecución y progresiva erradicación de las diversas manifestaciones de tal actividad delictiva”[1].
En tal sentido, el 19 de Agosto de 1994 en el seno de la Convención dijo sobre el instituto: “…el Ministerio Público no es un ente servicial del Poder Ejecutivo, sino que le toca ejercer discrecionalmente la acción penal y velar por el principio de legalidad y por la recta administración de justicia. Admitidos esos roles para el Ministerio Público, hay que jerarquizarlo, ubicándolo donde debe estar, como una magistratura autónoma y como un órgano extrapoder. Tal vez, no es una terminología apta para ser incluida expresi verbis en el lenguaje de la Constitución, pero su significación semántica es fácilmente alcanzable. Se quiere expresar que no tiene que estar sometido al Poder Ejecutivo pero tampoco al Poder Judicial, ya que tiene que actuar con independencia de los dos”.
Por lo tanto, y siguiendo con lo expresado, al momento de la sanción de una Ley resulta esencial encontrar las siguientes respuestas:
a.- ¿cuáles van a ser las funciones que tendrá el Ministerio Público?
“En primer lugar, como lo dice el dictamen en consideración, se debe promover la actuación de la Justicia. Es decir, se trata de un órgano destinado a asegurar la permanencia del servicio de justicia. Además, debe defender la legalidad y, lo que es muy importante, los intereses generales de la sociedad. A este respecto, aunque el dictamen en consideración lo ha omitido, quiero hacer referencia al importante debate que tuvo lugar en la Comisión, donde existió consenso sobre cuáles serían los extremos de esta función. Así por ejemplo, se ha indicado que debería tutelar la ética pública y atacar las manifestaciones delictivas que ponen en entredicho la credibilidad del sistema democrático —la Constitución colombiana lo hace con claridad—, como por ejemplo todas las actividades que como el lavado de dinero, el tráfico de drogas, la simulación fiscal y los procesos de licitación cuestionables, producen en el cuerpo social un descrédito o demérito con respecto al valor de la justicia y a la eficacia de su funcionamiento”[2].
b.- ¿Cuáles son las garantías?
“Se ha señalado que debe tener inmunidad funcional a imagen y semejanza de la que se le ha otorgado al Defensor del Pueblo. Además, debe asegurársele, como ocurre con los jueces, la intangibilidad de las remuneraciones. A este respecto se agrega que las funciones que desempeñen tendrán que ser efectuadas en coordinación con las demás autoridades de la República. Esto tiene, además, un indiscutible sabor de sistema para garantizar más aún el ejercicio independiente. ¿Por qué? Porque por ejemplo, en lo que se refiere al Poder Ejecutivo, se tiene en cuenta la defensa de las leyes y decretos cuando se cuestione la constitucionalidad. En lo relativo al Poder Judicial es obvio y no requiere mayor explicación cuál es el vínculo que deberá tener. Lo mismo ocurre con el Poder Legislativo, como lo ha señaldo en su proyecto el señor convencional Cavagna Martínez. La organización está diferida a una ley futura, que evidentemente ha sido adelantada en sus rasgos fundamentales a lo largo de la discusión que tuvo lugar en la Comisión”.
A su turno, el Convencional Rodolfo Barra (PJ) expresó: “En el caso del Ministerio Público, o del ministerio fiscal en general, la Constitución sólo va a definir el modelo para que, en base a ello, el Congreso de la Nación defina su regulación en detalle”, por lo tanto, deja en claro que es una atribución propia del poder legislativo la forma y modo en regular este instituto, pero con los límites establecidos en el texto.
Oportunamente, el Convencional por Córdoba Jorge De La Rua dejo establecida las pautas generales que debe tener cualquier proyecto de Ley que regule este instituto, a saber: “El servicio de justicia en nuestros tiempos no se satisface simplemente con la existencia de jueces independientes. No basta la relación ciudadano-juez, porque la complejidad de intereses, la calidad de sociales o colectivos de muchos de ellos y el desamparo de muchos ciudadanos para el acceso a la justicia, requieren de otro poder que genere la función de dinamizar, incitar o promover ante los jueces la actividad judicial (…) el Ministerio Público es un órgano independiente que goza de autonomía funcional y de autarquía financiera. Este principio implica otorgar jerarquía constitucional a un sistema que se coloca como órgano extrapoder. (…) De todos modos, como órgano extrapoder o como órgano del Poder Judicial, la esencia del Ministerio Público reside fundamentalmente en su independencia. (…) Con esta Constitución vamos a tener un Ministerio Público como órgano independiente. Ni siquiera la ley podrá decir que lo nombra y remueve el Poder Ejecutivo. Será pues un órgano con autonomía funcional, con autarquía y estructurado bicéfalamente para custodiar la asistencia social indispensable, todo lo cual es derivado a una ley del Congreso argentino”[3].
Conclusión
La situación actual del Ministerio Público Fiscal necesita de una reforma, pero no bajo circunstancias que contradicen el texto constitucional, el presente proyecto de Ley sirve de herramienta para domesticar a los integrantes de este poder del Estado; con tan sólo leer al Convencional Constituyente existen suficientes razones para entender que la norma debatida en el Congreso de la Nación viola flagrantemente lo expresado en la Reforma de 1994.
Existen razones para tachar al presente proyecto de Ley de contradecir la Constitución Nacional, por cuanto se desvía en algunos tramos de las pautas establecidas.
Si en la actualidad continuamos discutiendo sobre esta institución, indica claramente que la coyuntura, los avatares de la política partidaria están condicionando la institucionalidad, de aprobarse el proyecto sin modificaciones, se relajarían las mayorías para el procedimiento de Remoción del Procurador General, por cuanto en el caso que Diputados alcance la mitad más uno de los miembros presentes podrá iniciar el juicio político. Asimismo, establece que el juicio político se puede iniciar por decisión fundada del Poder Ejecutivo Nacional -en franca contradicción a los expresado en la Constituyente-, quien se lo comunica a la Cámara de Diputados, así el Ejecutivo le saca a los diputados la potestad exclusiva y se arroga una facultad que no es propia.
Sobre esta cuestión, también debe abordarse lo expresado en el proyecto sobre “Tribunal de Enjuiciamiento del Ministerio Público Fiscal de la Nación”, donde existiría una preponderancia de la política y quedaría condicionada la independencia de la institución, a la coyuntura y los avatares de la política de turno.
En tan sentido, no debe ser ajeno al legislador, a lo expresado por el Constituyente, el dictamen de la mayoría dice que Procurador o jefe de fiscales vitalicio, entendiendo que esto es absolutamente excepcional, por lo tanto el proyecto limita el mandato a cinco (5) años, con la posibilidad de una nueva y única designación por otros cinco (5) años, lo que se encuentra dentro de las atribuciones del Honorable Congreso de la Nación, en franca contradicción en lo establecido por el Constituyente, ya que si este hubiera querido que esta institución tenga un cargo limitado, lo hubiera expresado con toda claridad, y tal situación se puede observar en los dictámenes de la Constituyente de 1994.
[1] Conf. MASNNATTA, op. cit.
[2] Conf. Debate Constituyente, Reforma Constitucional 1994, 34ª Reunión – 3ª Sesión Ordinaria (Continuación) 19 de agosto de 1994 p. 4663 y ss.
[3] Conf. Debate Constituyente, Reforma Constitucional 1994, op. cit., P. 4732
