Por Guillermo H. B. Castaño 12-Agosto de 2026-Total News Agency-TNA
Más allá del déficit cero!
La Argentina logró en los últimos años: ordenar las cuentas públicas, alcanzar superávit fiscal primario —1,4% del PBI en 2025, según el Ministerio de Economía— y frenar la emisión monetaria descontrolada. En 2024 el país había registrado, por primera vez en más de una década, superávit fiscal financiero (no solo primario, y sin default). Ese avance es relevante y no debe subestimarse. El paso siguiente seria la gran reforma del Estado. Para lograrlo debemos pensar y acordar qué hace el Estado, cómo lo hace y con qué nivel de productividad. La diferencia entre un gasto público de calidad dejando de lado el gasto político clientelar es una transformación profunda al futuro.
1. El problema de la inercia presupuestaria
El Estado argentino arrastra décadas de inercia presupuestaria. En la práctica, la mayoría de los organismos parte cada año del presupuesto del ejercicio anterior y negocia incrementos o recortes marginales. Se discute «cuánto más» o «cuánto menos», pero rara vez se discute con profundidad «para qué» y «si todavía tiene sentido». Esta lógica incremental es una de las principales fuentes de ineficiencia del sector público.
La Argentina reciente ofrece, de hecho, el caso de manual de esta lógica. Entre 2024 y 2025 el país gobernó dos ejercicios consecutivos prorrogando el mismo presupuesto de 2023, porque el Congreso no había logrado aprobar una ley nueva. Durante ese período, el Poder Ejecutivo pudo manejar de forma discrecional buena parte de las partidas, exactamente el escenario que describe la lógica incremental: sin una revisión de fondo sobre qué programas seguían teniendo sentido, sino una prórroga automática de lo que ya existía. Recién en diciembre de 2025 el Congreso aprobó el Presupuesto 2026, presentado por el Gobierno como el primer «presupuesto con déficit cero» de la historia argentina.
La inercia genera tres problemas estructurales. En primer lugar, se perpetúan programas y estructuras que ya no cumplen su objetivo original o que lo cumplen de manera deficiente. Muchos organismos y líneas de gasto se sostienen más por costumbre y por la resistencia de los intereses creados que por una evaluación seria de su aporte al bienestar general. En segundo lugar, se protege el gasto existente en lugar de evaluar sistemáticamente su efectividad. El presupuesto se convierte en un derecho adquirido más que en una herramienta de política pública. En tercer lugar, se desalienta la innovación y la reasignación de recursos hacia prioridades reales de la sociedad.
El resultado es un sector público que gasta mucho, pero que muchas veces gasta mal: con solapamientos entre jurisdicciones y organismos, burocracias duplicadas, programas de bajo impacto y una productividad del gasto notablemente inferior a la de países de similar nivel de desarrollo. El equilibrio fiscal es una condición necesaria, pero no garantiza por sí solo que el Estado genere valor público.
2. Breve repaso: La lección de Milton Friedman, cuando la burocracia se vuelve un fin en sí misma
En Libre para elegir (Free to Choose, 1980), Milton y Rose Friedman describieron con claridad un fenómeno que se repite en casi todas las burocracias públicas. Los organismos del Estado suelen crearse con las mejores intenciones: resolver un problema concreto, atender una necesidad social o corregir una falla de mercado. Sin embargo, una vez creados, desarrollan una dinámica propia. La burocracia que los integra deja de ser un medio para cumplir el objetivo original y se convierte, progresivamente, en un fin en sí misma.
Friedman ilustraba esta idea con el caso de los programas de asistencia social estadounidenses de su época, donde una porción creciente de los fondos se destinaba a sostener la propia estructura administrativa —sueldos, oficinas, procedimientos internos, jerarquías— mientras lo que efectivamente llegaba a los destinatarios originales se reducía notablemente. Más que una cifra exacta y universal, lo que Friedman documentó es una tendencia: cuanto más tiempo sobrevive un organismo, más recursos absorbe su propia estructura y menos quedan para el fin que le dio origen. Esa misma intuición fue formalizada después por la teoría de la elección pública —en particular por William Niskanen, quien argumentó que los burócratas tienden a maximizar el presupuesto y el tamaño de su organización antes que su eficiencia— y es, en esencia, la misma lógica que describe la «ley de hierro de la burocracia»: toda organización termina dedicando más energía a perpetuarse a sí misma que a cumplir la función para la que fue creada.
Esta lógica explica por qué tantos organismos públicos, nacidos con objetivos loables, terminan justificando su existencia más por la cantidad de personas que emplean o por el presupuesto que administran que por los resultados que entregan a la sociedad. La burocracia genera sus propios incentivos: crecer, complejizar procedimientos y resistir cualquier evaluación que ponga en duda su necesidad. El presupuesto base cero es, precisamente, una herramienta diseñada para interrumpir esa dinámica.
3. Gasto de calidad versus gasto clientelar
La distinción entre gasto de calidad y gasto clientelar es central para cualquier reforma del Estado. El gasto de calidad es aquel que genera bienes públicos genuinos: seguridad efectiva, justicia previsible, infraestructura que reduce costos de producción y mejora la competitividad, educación con resultados medibles, salud que mejora indicadores sanitarios y un marco institucional que permite al sector privado invertir y competir. Es un gasto orientado a resultados, evaluable y susceptible de mejora continua.
El gasto clientelar, en cambio, privilegia la construcción de lealtades políticas, la preservación de estructuras y la distribución de recursos con lógica de corto plazo. No se evalúa por su impacto en el bienestar general ni por su contribución a la productividad agregada, sino por su capacidad de sostener apoyos, de evitar conflictos o de consolidar espacios de poder. Mientras predomine esta segunda lógica, incluso un Estado con cuentas ordenadas seguirá siendo un freno al desarrollo.
La productividad del gasto público argentino es baja en comparación internacional. Eso se traduce en peores servicios relativos, mayor presión tributaria para financiar resultados mediocres y menor capacidad del Estado para generar las condiciones de un crecimiento sostenido. Reformar el Estado implica, en gran medida, desplazar recursos y atención desde la lógica clientelar hacia la lógica de calidad y resultados. No se trata solo de gastar menos: se trata de gastar con otro criterio.
Cuadro — La reducción del empleo público nacional (dic-2023 a jun-2026)
| Indicador | Dic-2023 | Jun-2026 | Variación |
| Administración Pública Nacional, empresas y sociedades del Estado | 341.465 | 271.696 | -69.769 (-20,4%) |
| Organismos públicos cerrados o absorbidos | — | 18 | — |
| Cargos jerárquicos en la administración central | — | — | -28% |
Fuente: INDEC, informe sobre la Administración Pública Nacional, empresas y sociedades del Estado (julio de 2026); Ministerio de Desregulación y Transformación del Estado.
Este dato importa para el argumento del artículo: muestra que la reducción del tamaño del Estado —en la dimensión más visible, el empleo— ya está en marcha y es significativa. Pero también expone su límite. Achicar la planta de personal no es lo mismo que rediseñar qué hace el Estado y con qué criterio: es perfectamente posible reducir la cantidad de empleados de un organismo sin haber respondido ninguna de las preguntas que plantea el presupuesto base cero sobre su función, sus resultados o su razón de ser. El riesgo es confundir el ajuste cuantitativo —menos gente, menos partidas— con la reforma cualitativa que este propio artículo reclama.
4. El presupuesto base cero como herramienta de transformación
Una de las herramientas más potentes para enfrentar tanto la inercia presupuestaria como la dinámica burocrática descrita por Friedman es el presupuesto base cero (Zero-Based Budgeting). A diferencia del presupuesto incremental —donde cada año se parte de lo ejecutado el año anterior y se negocian variaciones—, el presupuesto base cero obliga a cada organismo, programa y unidad a justificar desde cero su existencia, sus objetivos, sus costos y los resultados que produce.
Conviene precisar una distinción que suele confundirse en el debate público argentino: el «déficit cero» que rige desde 2024 es una regla fiscal —el compromiso de no gastar más de lo que se recauda—, mientras que el «presupuesto base cero» es un método de construcción del presupuesto —la obligación de justificar cada partida desde el origen, exista o no equilibrio fiscal. Argentina ya cumple la primera condición. La segunda, la que definiría una verdadera reforma del Estado, todavía no se aplicó de manera sistemática.
No se pregunta «¿cuánto se necesita este año en relación con el anterior?». Se pregunta, de manera sistemática y recurrente:
- ¿Qué función pública cumple esta área o este programa?
- ¿Sigue siendo prioritaria en el contexto actual del país?
- ¿Qué resultados concretos y medibles entrega a la sociedad?
- ¿Qué proporción del presupuesto se destina efectivamente a la función original y cuánto se consume en la propia burocracia?
- ¿Existen alternativas más eficientes, incluyendo la participación del sector privado o de la sociedad civil?
- ¿Qué pasaría si se redujera significativamente o se eliminara?
Aplicado con rigor y de manera anual a cada organismo del Estado nacional (y, en una etapa posterior, también a provincias y municipios), el presupuesto base cero obliga a una revisión profunda de la arquitectura del sector público. Permite detectar programas obsoletos, funciones duplicadas y, especialmente, casos en los que la burocracia interna se ha convertido en el principal destinatario de los recursos. Introduce una lógica de justificación permanente que es ajena a la cultura burocrática tradicional y que ataca de lleno el problema que Friedman identificó hace décadas.
5. Beneficios potenciales y condiciones de éxito
Fortalezas: Un esquema serio de presupuesto base cero generaría varios efectos positivos. En primer lugar, mayor transparencia: obliga a explicitar objetivos y resultados de manera pública y periódica. En segundo lugar, facilita la reasignación de recursos desde áreas de bajo impacto hacia prioridades estratégicas. En tercer lugar, reduce solapamientos y duplicaciones. En cuarto lugar, introduce presión por resultados y obliga a transparentar qué parte del gasto se destina a la burocracia interna. Finalmente, contribuye a instalar una cultura de evaluación que hoy es débil en gran parte de la administración pública argentina.
Debilidades: El presupuesto base cero enfrenta obstáculos importantes. Requiere capacidad técnica y sistemas de información. Genera resistencia política y burocrática, porque cuestiona privilegios y estructuras consolidadas. Puede volverse formalista si se transforma en un ejercicio de justificación sin consecuencias reales. Y necesita respaldo político de alto nivel y continuidad en el tiempo.
Por eso, su implementación debería ser gradual, creíble y auditada. Conviene comenzar por organismos piloto, con metas claras, capacitaciones sobre los beneficios del sistema, indicadores públicos de desempeño, monitoreos constantes sobre el alcance de los objetivos y correcciones necesarias en cada etapa.
6. Más allá del presupuesto: una reforma de mentalidad
El presupuesto base cero no agota la reforma del Estado. Es una herramienta poderosa, pero debe insertarse en un proceso más amplio que incluya la revisión de las plantas de personal, los regímenes de contratación, la estructura de ministerios y secretarías, y los mecanismos de evaluación de políticas públicas. También requiere avanzar en la profesionalización de la alta dirección pública y en una separación más nítida entre la función política y la función técnica.
En definitiva, se trata de pasar de una cultura centrada en la ejecución del gasto a una cultura centrada en los resultados. De dejar de medir el «Estado presente» casi exclusivamente por el volumen de recursos que moviliza, y medirlo por la calidad de los bienes públicos que efectivamente entrega a la sociedad. Un Estado más chico en algunas funciones, más fuerte en otras, y sobre todo más inteligente en el uso de los recursos de los contribuyentes.
7. Conclusión
Ordenar las cuentas públicas fue necesario. Corresponde entonces dar el paso siguiente: discutir el tamaño, la eficiencia y la calidad del gasto. Un Estado que solo equilibra sus números, pero no mejora su productividad, termina consolidando mediocridad con cuentas sanas. La estabilización macroeconómica creó la oportunidad.
El legado sobre el tema de Milton Friedman sigue vigente: los organismos nacen con buenas intenciones, pero la burocracia tiende a convertirse en un fin en sí misma y a consumir una proporción creciente de los recursos. El presupuesto base cero es una de las pocas herramientas concretas para interrumpir esa dinámica, transparentar prioridades y forzar una discusión constructiva sobre qué Estado necesitamos.
La Argentina necesita un Estado que no solo gaste menos en algunas áreas, sino que gaste mejor en las que realmente importan. La diferencia entre el gasto de calidad y el gasto clientelar no es meramente técnica: es política y cultural. El déficit cero/ superávit fue el primer objetivo, y ya está incorporado como regla en el Presupuesto 2026. El siguiente debe ser un Estado más inteligente, que se mida no por cuánto ajustó, sino por cuánto mejoró lo que entrega.
La pregunta ya no es solo cuánto gasta el Estado. La pregunta es qué recibe el ciudadano a cambio, y si ese intercambio justifica el esfuerzo fiscal que se le exige. Mientras esa pregunta no se responda con datos, indicadores y consecuencias reales, la reforma del Estado seguirá incompleta.
12/08/26
Guillermo H.B. Castaño. Semper Fidelis Consultora
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